工商登记制度改革对税收管理与服务的影响及对策

　　2014年3月1日起，国务院在全国实施了工商登记制度改革。工商登记作为税收管理的基础环节，其改革不可避免地对税收管理与服务带来一定的影响，税收工作需要从法律制度、管理理念、资源配置和方式手段等多方面进行相应变革。

　　工商登记制度改革对税收管理与服务的影响

　　这次工商登记制度改革主要是注册资本及其他登记事项，主要包括“宽进”、“严管”和“简化”三个方面。在“宽进”方面，取消最低资本门槛，改注册资本实缴制为认缴制。在“严管”方面，完善信用约束机制，加强企业自律和社会监督。在“简化”方面，简化市场主体住所（经营场所）登记，简化登记资料和流程。

　　工商登记制度改革后，税收管理和服务还存在一些不适应的地方。

　　法律制度上的不适应

　　动摇了以工商登记为基本前置条件的税收管理法定依据。原有的税务管理以工商登记为前置条件，以工商登记中的经营范围、资本规模为基础信息，予以税种核定、发票管理。改革后，纳税人数量剧增、类型繁多、素质良莠不齐，不办税务登记或已办登记但信息错误的现象将会增加，而且“先照后证”的模式使得税务部门难以确定其真实经营范围，资本实缴制改为认缴制也使得难以界定其真实经营规模。以税务机关现有的力量很难去一一核实，会导致登记准确率下降、漏征漏管等问题。同时，催报催缴、非正常户认定等工作会增多，对未按期申报且逾期不改的纳税人实地检查的难度会增加，税务机关特别是基层一线的工作负荷和执法风险显著增大。

　　实施信用约束的税收管理尚缺少法律支撑。此次改革确立了以信用约束为理念的管理机制，但是在现有的税收法律法规中，却缺少相应的对接。

　　企业自律和社会监督的税法体系尚未形成。此次改革主要是通过企业信息公示和社会信用体系的建立，由原来的政府监管企业改为企业自我约束和社会共治，但实现这一目标尚需要一定的时日。一方面，就整个社会而言，实现企业自治、行业自律、社会共治的法律体系尚不完备；另一方面，在税收管理方面也缺少与之相对接的法律规定和具体操作制度。

　　管理理念上的不适应

　　“以审代管”的管理理念难以为继。与此次工商登记改革“宽进严管、社会共治”的理念不同，目前税务机关的管理理念是“以审代管”，在事前就设置较高的门槛，对涉税事项从严限制、层层审批，以此来弥补事中事后管理能力的不足。工商登记改革后，工商部门放弃了审核职责，使税收管理失去了一道屏障，“以审代管”的管理理念和措施难以为继。

　　“市场主体就是纳税主体”的管理理念亟须转变。现行税收征管法规定，纳税人领取营业执照30日内要办理税务登记，并要在规定的期限内办理纳税申报，这使得税收管理与工商管理紧密捆绑在一起，模糊了市场主体与纳税主体的概念。工商登记制度改革后，市场主体的类型和行为更加多元化，有的并不具有纳税义务，也就没必要进行税务登记和纳税申报，如果再不加区分地一味强制要求，搞“一刀切”，将会进一步加重税务机关和纳税人的负担，加大税务机关的执法风险。

　　资源配置上的不适应

　　人少户多、力量不足的矛盾更加突出。纳税人数量大幅增加既导致了税源管理的压力和风险增大，更导致了税务机关前台窗口超负荷运转，现有人员数量已无法满足工作需要。目前，税务机关中行政人员占比过高，有限的人力资源过多地被行政部门占用，使得人少户多的矛盾更加突出。

　　层级过多、反应滞后的弊端更加显现。目前税务机关还是沿用着传统的科层制体系，层级多、部门全，上下一般粗、庞大而臃肿，这种组织架构影响了工作效率，降低了对涉税事件特别是突发事件的反应速度。工商登记改革后，各种不确定因素增加，涉税事件突发的几率增大，税务机关层级过多、反应滞后的弊端更加显现。

　　方式手段上的不适应

　　发票管理面临挑战。注册资本实缴改认缴后，企业的注册资本“变实为虚”，其参考价值降低，税务机关在发票用量审批上失去了一个重要依据，容易引起企业通过虚假注册来骗票虚开、走逃的问题，特别是目前税务机关对增值税专用发票尚无法采集商品名称，对普通发票仍采取手工验旧，难以完全监控发票的开具和使用情况，市场准入门槛降低带来的发票虚开风险更大。

　　行业管理受到冲击。“先证后照”改为“先照后证”后，企业的经营行为更加多元化，特别是在开办初期很难准确界定所属行业；名称和经营范围登记改革后，企业的行业表述更加广泛，甚至会出现《国民经济行业分类》中没有的行业，也给税务机关的行业界定带来了困难。目前税务机关风险管理的主要手段是预警评估，其指标设计大都依托于行业分类，行业界定错误会降低预警评估的准确性，影响到税务机关的行业税收管理。

　　企业所得税管理难度增大。由于企业所得税与注册资本金密切相关，注册资本实缴改认缴后，核实所得税税基会更加困难。同时，当前租用写字楼的纳税人较多，实施“一址多照”放宽市场主体住所（经营场所）登记条件后，一个场所可能有几家甚至十几家企业注册或办公，对纳税人的经营规模和范围界定、公摊支出费用分配等产生影响，进而影响到应缴所得税的核实。

　　工商登记制度改革后的应对措施

　　工商登记制度改革使税收工作受到了较大影响，需要从法律制度、管理理念、资源配置和方式手段等多方面进行变革，但这种变革不可能一蹴而就，必须要分清主次和轻重缓急，由浅入深、由近及远，循序渐进地扎实推进。

　　完善法律制度

　　理清征纳双方的权利和义务。修订税收管理员制度和户籍监控办法，废除不合理的规定，税务机关不再对涉税事项大包大揽，而是要理清征纳双方的权利和义务，还权还责于纳税人，使纳税人对涉税行为的真实性、合法性负责，真正成为涉税行为的责任主体和第一责任人，减轻税务人员特别是基层一线人员的工作负担和执法风险。

　　强化第三方涉税信息取得。在税收征管法修订中，要从国家治理体系和治理能力现代化的高度来充分认识税收工作的重要意义，进一步明确相关单位特别是工信、工商、银行、房管、财政、公安、统计、国土等重点单位提供涉税信息的义务，进一步强化第三方涉税信息的取得。在此基础上，尽快整合各部门涉税信息，搭建涉税信息共享平台。

　　简化税务登记制度。尽快修订税务登记依附于纸质营业执照的规定，对于工商部门的电子营业执照及其提供的电子信息，从法律层面予以认可和采纳，并逐步建立电子税务登记证制度。在此基础上，积极探索营业执照、组织机构代码证、税务登记证（国税、地税）“一表登记、三证合一”的登记制度，进一步降低社会成本。

　　健全信用约束的法律机制。要结合中央加快社会信用体系建设的要求，以工商登记制度改革为契机，通过立法和制度来加强与工商部门合作，特别是要充分利用市场主体信用信息公示系统，严格识别法定代表人、股东、税务代理人及办税人员身份，开辟经营异常登记名录与税务登记非正常户名册共享通道，重点监控严重违法企业名单中的纳税人。在此基础上，继续加强对不诚信纳税人公示的整合和应用，将涉税违法信息记录在企业或个人的征信报告中，建立纳税失信黑名单并定期公告。

　　转变管理理念

　　转变“以审代管”的管理理念。借鉴工商部门的做法，对涉税事项也采取“宽进严管、社会共治”的方式，不能简单地用事前审批来代替后续管理，而是要减少和放松对纳税人合理涉税需求的管制，为纳税人提供方便快捷的办税渠道。

　　转变“市场主体就是纳税主体”的管理理念。强化税务登记的自主性，建立独立于工商登记的税务登记制度，树立市场主体只有发生纳税义务才是纳税主体的理念，从根本上解放市场主体的税务登记义务。同时，积极探索创新纳税申报方式，由按征期申报改为发生纳税义务再申报；推行小规模企业按季申报，以及小微企业年初备案、年底一次申报。

　　优化资源配置

　　合理配置人力资源。突出税收业务工作的核心地位，按照压缩行政、充实业务的要求，压缩整合行政部门，充实基层一线管理服务人员，重点配置税务登记、纳税申报、发票发售、政策咨询等前台服务人员，以及户籍巡查、涉税调查、纳税评估等后台管理力量，缓解工作量急速膨胀所带来的压力。

　　科学调整组织架构。以扁平化、实体化为导向，结合征管改革的要求，积极构建符合专业化管理模式的组织架构，充分发挥市级税务部门的人员、技术、信息等优势，对风险分析、行业性评估、大企业管理等复杂事项上收市局、集约管理，使市级税务部门由二传手变为征管一线的指战员和实践者，减少管理层级和信息传递，提高快速应对税源变化的能力和效率。

　　改进方式手段

　　完善发票管理模式。强化增值税专用发票商品名称识别，参考海关模式设置商品代码，提高专用发票风险防控能力。推行网络发票和电子发票，即时准确采集和存储发票数据，简化发票的流转、贮存、查验和比对，有效防控发票类违法。放宽纳税信用A级纳税人的发票供应量，改为按需供应。在一定范围内探索邮寄专递、自助办税终端领用等便捷购票方式。

　　发挥风险导向作用。完善预警评估，重新设置风险指标，完善和改进以往以行业管理为核心的指标设计理念，将日常监管的需要嵌入指标中，指标来源既要包括上级机关的专业分析，又要吸收基层一线的实战经验，并根据需要进行动态调整。同时，加强风险分析结果运用，真正使风险成为税源管理的“指挥棒”。

　　优化办税流程手段。对长期选择电子申报且数据完整准确的纳税人，探索实行纸质申报资料按年报送。简并涉税资料流程，大力推广电子影像管理，深化免填单应用，试行无纸化办税方式。积极拓展网上办税厅功能，扩大自助办税设备的部署和使用范围，试行智能手机移动办税服务，为纳税人提供多元化的办税手段。

　　调整企业所得税相关政策。在深入分析工商登记制度改革对企业所得税影响的基础上，重点关注资本金变化对税基计算的影响，以及“一址多照”对纳税人经营规模、范围和费用支出的影响，科学调整相关政策，使其与改革后的新形势相吻合。