无税申报企业的构成及成因

　　当前企业设立、注销手续繁琐，门槛过高，是空壳企业产生的一个主要原因，也是造成无税申报率高的重要原因之一。

　　《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称税收征管法实施细则）第三十二条规定，“纳税人在纳税期内没有应纳税款的，也应当按照规定办理纳税申报”。2005年3月，北京市地税局根据这项规定，实施了“无应纳税（费）款申报”（以下简称无税申报）制度。制度自实施以来，对规范纳税人履行申报义务，加强纳税人与税务机关联系起到了重要作用，但由于信息不对称、税务机关人力不足等，现实中出现了无税申报率偏高、对长期无税申报企业监管力度不够等问题。为掌握当前无税申报状况，北京市朝阳区地税局对2012年无税申报情况展开分析，以期探求无税申报的成因。

　　无税申报企业构成情况和特点

　　所谓无税申报制度，就是所有纳税人、扣缴义务人当月无北京市地税局负责征收的各项税、费和附加等入库款项，均应在法定申报期限内向所在地主管税务机关填报《无应纳税（费）款申报书》。纳税人、扣缴义务人可以采取网上申报、邮寄申报和上门申报等任意一种方式。

　　据统计，截至2012年底，朝阳区地税局共有正常管户194893户，依照无税申报制度，有五类纳税人暂不需要实行无税申报，即实行定期定额征收方式的纳税人；在购买定额发票或在税务机关窗口代开发票时，即时全额完税的纳税人；凡不从事生产、经营且只负有扣缴个人所得税义务的纳税人；所有税费都由总机构汇总缴纳的分支机构纳税人；自然人。除此之外，朝阳区地税局应申报户为147433户（不含国家机关138户、个体工商户30612户、非独立核算分支机构13735户、考核期间在途转正常和非正常转正常及新办登记户2975户）。2012年12月当月无税申报户为72248户，无税申报率为49%。由于无税申报企业较多，各企业无税申报原因又不相同，为了便于分析，笔者过滤掉部分只申报房产税、城镇土地使用税的企业以及只有偶发性收入的企业，选取了2012年全年连续作无税申报的企业展开分析，共计24227户。

　　无税申报企业注册资金构成。2012年，朝阳区地税局全年连续作无税申报的24227户企业中，注册资金100万元以下的企业共有19651户，占比为81.11%；注册资金100万元~1000万元的有3408户，占比为14.07%；注册资金1000万元以上的有1168户，占比为4.82%。由此可以看出，无税申报企业普遍规模较小。

　　各税务所各月无税申报率。2012年，朝阳区地税局平均无税申报率为43.31%。1月、4月、7月和10月这几个月的无税申报率为28%左右，明显低于平常月份，原因是这几个月为申报缴纳房产税、城镇土地使用税、企业所得税和个人独资合伙企业个人所得税的“大征期”，部分企业日常经营活动较少，只申报缴纳房产税和城镇土地使用税。

　　2012年各税务所连续作无税申报占比情况。朝阳区地税局第二税务所连续作无税申报企业的占比为31.59%，为全局最高，主要原因是第二税务所管户为朝阳区内所有房地产开发企业。随着市场变化，小型房地产开发企业拿地越来越困难，很多公司在开发完项目后没有后续项目，只有作无税申报。商务中心区税务所的无税申报户数高于朝阳区地税局平均数，这与企业房屋大多为租赁，房产税、城镇土地使用税多为出租方缴纳有关。第四税务所的应申报户主要为市场，部分市场由于拆迁等原因不再经营，但由于市场营业执照取得较为困难，经营方不愿意注销企业，因此长期无税申报。其他税务所无税申报户比例基本在16%左右。

　　各经济类型无税申报情况。从经济类型看，无税申报企业中内资企业有23276户，占朝阳区地税局总户数的96.07%（其中私营企业11652户，占总户数的48.10%；有限责任公司9057户，占总户数的37.39%；其他2641，占总户数的10.90%）；外资企业951户，占总户数的3.92%。外资企业占朝阳区地税局管户比例为5.41%，无税申报比例低于其占朝阳区地税局管户比例。

　　无税申报企业的行业构成。无税申报企业主要集中在社会服务业、科教文卫业、批发和零售贸易餐饮业，占全部无税申报企业的86.58%，其他行业所占比例较小。

　　无税申报之成因

　　根据无税申报企业基本情况和特点，笔者认为造成无税申报的主要原因有以下几点：

　　信息不对称、征管力量不足。现阶段纳税人的信息主要依靠纳税人自行报送或通过税务登记、纳税申报和发票管理等环节采集，真实性、全面性很难得到保证。同时，税务机关与其他部门之间信息共享制度未能完全建立。朝阳区地税局征管力量不足。根据2012年底数据，朝阳区地税局税收管理员164人，人均管户1188户。税收管理员日常工作繁重，下户时间较少，很难全面掌握企业的真实生产经营情况。因此，纳税人实际经营效益与税务机关存档的纳税申报信息在一定范围内存在不对称现象。如，2012年朝阳区地税局全年连续作无税申报企业多达24227户，这些企业连代扣代缴个人所得税都没有。

　　企业成立、注销成本较高。企业成立流程较为复杂，以工商登记制度为例，采取的是“先证后照”模式，即创办企业先要到主管部门取得行政许可证，才能到工商部门申办营业执照，而部分行业准入门槛较高，有注册资金、资质要求，企业成立较为困难。在等待许可过程中，因为不具有企业法人资格，企业难以开展招工、签约和贷款等前期筹备工作，因此企业一旦注册成功，不愿轻易选择注销。并且，企业注销程序十分复杂。目前企业办理注销需要办理地税、国税、银行和工商等多个部门的注销手续，各个部门办理注销时间较长，需要多次上报材料，费时费力。与繁琐复杂的成立、注销流程相比，无税申报只需要每月在网上点击一下即可。这就导致部分企业，特别是竞争力不强、生产经营活动较少的小微企业宁愿选择每月无税申报，也不愿意办理注销。

　　特殊区域内、特殊情况下设立的企业无税申报较多。所谓特殊区域，指由政府部门设立的集中办公区。在集中办公区内注册的企业只需每年缴纳一定的管理费即可办理工商、税务注册和开具发票，对区域招商引资、降低创业成本和帮扶小企业有一定的积极意义，但也存在一些企业规模较小、纳税较少的状况。目前朝阳区共批准了6家集中办公区，截至2012年12月31日，在集中办公区办公企业共计2299户，其中2012年全年无税企业1055户，占比为46%。所谓特殊情况，指纳税人为达到某种目的或因某种原因无法经营而作无税申报的情形。如部分拆迁户为拿到拆迁补偿开办了企业，因未开展经营而作无税申报。还有由于市政修路、地铁建设等，企业无法经营，因而作无税申报。

　　部分企业成立时较为盲目，生产经营活动较少。据了解，很多小微企业对市场风险估计不足，由于市场竞争激烈，人力成本、原材料和房租价格等成本费用日益增长，成立后很难开展业务，或者业务量很少，于是每月只能作无税申报。还有部分企业由于缺乏长远规划和发展战略，管理水平低，决策失误等，在竞争中失败，生产经营停滞，没有营业收入。

　　部分特殊机构、企业涉税收入较少。比如，在京购房企业普遍作无税申报。截至2012年12月31日，朝阳区地税局外地在京购房企业正常户有241户，这些正常户一般只申报缴纳房产税、城镇土地使用税，平常月份都作无税申报。此外，农村经济合作社等机构企业亏损或在国税机关缴纳企业所得税，人员工资未达个人所得税起征点。部分欠税企业不符合注销条件而作无税申报。

　　新办企业和破产清算企业经营收入较少。一方面，部分企业投资项目正在运作过程中或产品正在研发期间未上市，未形成收益。据统计，2012年第四季度朝阳区地税局新办税务登记6676户，无税申报户有5860户，这些企业由于成立时间不长，业务还没有开展起来，因此没有税款入库。另一方面，部分企业因破产清算或有法律纠纷等事项停止经营，无税款入库。

　　降低无税申报率的意见和建议

　　降低无税申报率，须从加强税收征管和创造有利于企业发展环境两个方面入手，切实抓好以下四点：

　　通过推进信息管税，加强无税申报管理。一方面，要加强外部数据的获取、加工和分析。目前朝阳区地税局对无税申报企业的核实主要通过发送告知信，要求企业开展自查，对无税申报的原因作出解释。无税申报数量大、原因复杂，而且税务机关对纳税人的解释难以核实，因此存在一定的管理漏洞和执法风险。应利用信息化手段，通过加强与工商、国税、住建、社保和银行等部门沟通，实现数据共享并加强对有关数据的整理、分析和利用，力求对无税申报企业的评估更加科学、准确。另一方面，充分利用好现有数据。目前纳税人的登记、申报、房土和发票等信息在税务机关各系统中都有记录，通过对现有数据进行分析，可以对纳税人和扣缴义务人申报纳税的真实性、准确性作出初步判断，为后期开展纳税评估提供依据。可以从以下几个方面做好分析工作：利用发票税控综合管理系统对无税申报企业进行核实，对于领购、使用过发票的企业开展评估；利用核心征管系统现有数据，加强无税申报企业管理；利用个人所得税明细数据与综合申报进行比对；通过财产与行为税税源监控平台，加强对无税申报企业房产税、城镇土地使用税的核实；利用税收管理员工作平台，加强增值税与附加税种的比对。

　　通过推进税源专业化管理，加强无税申报后续监管。目前无税企业数量多、组成复杂，要把有限的征管资源优先用于风险高的纳税人和领域，实行分类管理，实现管理的科学化、精细化目标。可采取的措施包括：一是按照企业的注册资金、行业和企业从业人数等划分，对于注册资金大、从业人数多的企业，重点核查印花税和个人所得税。二是对于已经实行“营改增”的部分行业，重点监控附加税种。如目前朝阳区地税局共有近4万户原来缴纳营业税的纳税人改在国税局缴纳增值税。应加强对这类企业的无税申报监控，及时通过系统作比对，降低无税申报率。三是通过税收管理员工作平台按照纳税人类型进行信息核定，如按照外地在京购房企业、缴纳增值税企业、虚假登记企业和享受减免税企业等核定，方便税务所分类管理。

　　通过简化登记注销手续，降低无税申报率。当前企业设立、注销手续繁琐，门槛过高，是空壳企业产生的一个主要原因，也是造成无税申报率高的重要原因之一。要解决这一问题，应联合其他部门探索简化登记、注销手续。

　　通过扶持小微企业成长，降低无税申报率。当前无税申报企业中，小微企业占了很大比例。要降低无税申报率，应放水养鱼，涵养税源。如，应帮助纳税人逐步建立健全会计核算制度，向其提供政策辅导等。