构建地方税体系从抱养自己的孩子做起

　　构建地方税体系的工作，可从增设对居民个人征收的财产税和位于零售环节的流转税做起。只有打下了增设这两类税种的基础，地方政府才可从现行税制体系中找见自己亲生的孩子——专属于地方政府的主体税种，构建地方税体系才不至于陷入空谈状态，才可能由此走上实实在在的正常发展轨道。

　　乍一看到这样的题目，读者肯定会有茫然之感：抱孩子和税收，这两类风马牛不相及的事情是怎么联系到一块儿的？

　　这得从构建地方税体系说起。

　　共识

　　在中共十八大报告中，直接论及税收改革的内容只有如下25个字：“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。篇幅虽短，但从中折射出的，恰是我国现行税制的“软肋”地带和关键环节：迄今为止，我国尚未构建起一个像样的地方税体系。因而，“构建”而非“完善”地方税体系，是位列第一、甚至是最重要的下一步税收改革的任务。

　　在笔者的记忆中，将地方税体系建设提至如此之高的地位并写入党和国家的重要文件，这还是第一次。以往举凡涉及地方税问题的表述，都不似这般的规格。比如，往前追溯至2011年，在“十二五”规划中，尽管可以找到“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当的税政管理权”的字样，但操用的是“健全”而非“构建”地方税体系，而且在“健全”之前添加了“逐步”二字。再往前追溯至2006年和2003年，在“十一五”规划和中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场体制若干问题的决定》中，甚至没有提及地方税或地方税体系。可以找到的与地方税有点关系的字样，分别是“稳步推行物业税并相应取消有关税费”和“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”。

　　不难看出，由2003年的中共十六届三中全会文件到2006年的“十一五”规划，到2011年的“十二五”规划，再到2012年的中共十八大报告，对于地方税问题关注度的提升并最终获得如今的定位，至少在措辞层面，不过是近两三年的事情。

　　如此明显的变化，一方面说明当前的形势和环境已经到了非解决地方税体系构建问题不可的地步，另一方面也说明全党、全社会围绕地方税体系的构建问题，特别在构建地方税体系的必要性和紧迫性问题上，已经形成广泛的共识。

　　破题

　　现在的问题是，1994年财税改革迄今，在长达20年左右的时间里，我国的税制建设为什么一直停留于有地方税但无地方税体系的状态？也可换一种表述，在当下的中国，构建地方税体系的工作该从何处破题？

　　这里固然有多方面的原因，比如，1994年实施的财税改革主要解决的是中央政府的宏观调控能力以及中央财力不足问题，故而地方税体系构建暂未纳入改革视野，是一个原因。1994年之后，在财政收入持续高速增长现象的笼罩下，地方财力不足的问题被中央转移支付规模迅速加大的势头冲淡了，故而地方税体系构建没有如期进入议事日程，也是一个原因。在单一制的国情背景下，中央政府和地方政府之间的事权与财权、支出责任与财力之间的关系始终未能明晰界定，故而地方税体系构建问题一再被拖延、被搁置，又是一个原因。诸如此类的原因，还可列出许多。但是，除此之外，一旦脱出这些宏观领域变量的局限而深入到税制体系格局的细节层面，一个更加重要、更为关键且极易被看漏的原因，便可能浮出水面：在由18个税种所构成的现行税制体系中，没有或缺乏专属于地方主体税种的税种，以至于地方税体系构建问题无从谈起。

　　具体说来，若打比方，由18个税种所构成的现行税制体系如同一座幼儿园。这座幼儿园里的18个孩子都很可爱。但是，无论抱哪个孩子，由谁来抱，仔细辨认之后，都会发现，在这些孩子中，或具有中央税基因，可充作中央税，由中央政府抱养；或具有中央和地方共享税基因，可充作中央和地方共享税，由中央和地方政府共同抱养。除了几个数额微小、占比不大甚至可忽略不计的税种之外，就是找不到只能由地方政府抱养、专属于地方政府、可充作地方主体税种的税种。换言之，在现行税制体系中，尚没有或尚缺少由地方政府亲生、具有地方税基因的主体税种。即便是被当做地方税主体税种抱养多年、几乎算作地方政府独生子女的营业税，由于其本身属性的不确定性，随着形势和环境变化，在“营改增”的浪潮中，也正在面临完全从地方政府怀中抱走、被充作中央和地方共享税、转由中央和地方政府共同抱养的命运。

　　如果上述判断基本成立的话，那么，在下一步的税收改革中，构建地方税体系的工作，不能也不宜于在现行税制体系中打主意，而应当也只能另辟新径——由增设专属于地方政府的主体税种做起。仍沿用前面的比方，在幼儿园中的18个孩子之外，应当也必须有由地方政府亲生、具有地方主体税种基因的孩子。地方政府要着眼于生产并抱养专属于自己的孩子。

　　构建

　　进一步的问题是，究竟什么样的税种可充作地方主体税种？在笔者看来，如下两个互为关联的条件肯定在必备之列：其一，符合地方税特点。它天然就是地方主体税种，从头到脚都流淌着地方主体税种的血液。离开了地方主体税种的定位和地方税体系，无论赋予其何种定位或将其另外放置哪一个税收系列，它都难以存在和运行。其二，与地方政府的职能相对接。它的存在和运行，植根于地方政府所履行的以保障民生和提供基础公共设施为主要内容的基本公共服务职能，并与其具有天然的联系。离开了这条联系的纽带，无论将其与其他级次政府或其他政府职能事项做怎样的对接，它都难以存在和运行。

　　稍微环顾一下当今世界各国的税制体系并从内在规律层面加以审视，不难发现如下的事实：作为一个通行的、普遍的且符合规律的基本格局，起码在实行分税制的国度，充作地方主体税种的，要么是对居民个人征收的财产税，要么是位于零售环节的流转税，或区别不同级次的地方政府而两者并驾齐驱。之所以是这样而不是其他样子的格局，从根本上说来，恰是因为，这两类税，既符合地方税自身特点，又可与地方政府的职能对接。换言之，它们系专属于地方政府、具有地方主体税种、只能供地方政府征收的税。

　　以此对照我国的现行税制体系格局，可以立刻发现，类似这样的专属于地方政府的主体税种，在我国，或是并不存在，或是虽已进入规划视野，但因各种因素制约而尚未正式启动。所以，就此而论，构建地方税体系的工作，可从增设对居民个人征收的财产税和位于零售环节的流转税做起。只有打下了增设这两类税种的基础，地方政府才可从现行税制体系中找见自己亲生的孩子——专属于地方政府的主体税种，构建地方税体系才不至于陷入空谈状态，才可能由此走上实实在在的正常发展轨道。

　　地方税体系构建，不妨从“抱养自己的孩子”做起，这或许是在经历了长期的围绕地方税体系问题而遭受的百般磨难之后，我们所能得出的一个极为重要的启示。