宏观宜稳 微观宜活

建立一个税权合理、税种健全、税制简化、有利于征管的地方税体系是实行分税制财政体制的重要目标之一。我国1994年实行以分税制为主要内容的财政体制以来，对确保财政收入和调控经济运行，发挥了积极作用。但由于分税制把改革重点放在中央税的改革和完善上，增加了中央收入，地方税制的作用和地方财政的职能却未能得到充分发挥。

　　一、税收立法权过分集中于中央，地方政府财权与事权不统一，地方税收“缺位”与收费“越位”现象同时并存

　　税权主要包括税收立法权、司法权和执法权，其中立法权是核心。实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方的地方政府没有税法的独立立法权限，分税制就不能确立。这是因为，分税制要求不同级次的政府都具有立法主体地位和资格，如果不具备此种法律主体资格和地位，不能独立地进行税收立法活动，“分税制”就失去了真实的内容，就变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法。我国属于单一制国家，中央适当集中税权，特别是税收立法权是必要的。但是应该看到，目前我国地方税税权过于集中，而不规范的准税收权-费权则泛滥失控。当前，我国省级政府地方税税权只有屠宰税、筵席税的开征、停征权，城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等税种实施细则的制定权与解释权，以及极少数在规定税率幅度内具体适用税率的确定权和在中央规定的幅度内确定本地营业税起征点的权力等。其余地方税税权基本上由中央掌握。而地方具有开征、停征权的两个税种中，屠宰税在一些地区税源较少而征收成本较高，不具备开征的条件，筵席税则自存在以来就形同虚设，开征的地区很少。

　　由于我国税权高度集中，地方缺乏必要的税权来通过合理渠道筹集财政资金。在地方财政收支矛盾日益突出的情况下，现行体制刺激地方政府采取收费的方式弥补财政收入不足。据调查，南方某经济大省，其1996年至1998年的规费收入占财政收入的比重分别为52.7％、46％和43.4％，规费收入与税收收入之比分别为1.113:1、0.852:1和0.765:1，总的来看，如果加上体制外收入，全国大多数地方两项合计明显超过地方税收入。当前财政分配领域中地方税收“缺位”与收费“越位”现象同时并存。

　　二、地方税制改革严重滞后，地方税体系结构不合理

　　地方税制改革滞后1994年税制改革方案偏重增值税的改革，对地方税种的改革涉及不多。地方税许多税种是在80年代中期根据当时的经济状况设置的，征税范围狭窄，税率偏低，课税成本高，不利于组织收入，调节经济。一是该修订的未修订。如城建税、土地使用税、车船使用税等已制定了修订方案，却至今未能出台。个人所得税实行分类征收制，从而造成多项收入的漏征漏管。二是该统一的未统一。如内外资企业和个人分别适用不同的税法。如所得税、房产税、土地使用税、车船使用税等。还存在城建税只适用于内资企业，不适用于外资企业等不合理现象。三是该开征的未开征。如燃油税，准备工作进行了几年，至今尚未开征。

　　地方税税种多但主体税种不明确按照分税制财政体制的规定，划归地方收入的税种数量虽不少，但大多是收入不稳定，缺乏内在增长机制，税源分散，征收难度大，征收成本高的小税种，缺少规模较大、来源较稳定的主体税种。目前的地方税收收入虽以营业税和所得税为主，但仍然不够稳定。

　　地方税界限不清，有逐步演化为共享税的趋势首先，1994年分税制财政体制改革时，部分分税标准带有明显的财政算帐痕迹，使得部分地方税成为实质上的共享税。如，中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、企业所得税、城市维护建设税）均划为中央收入。其次，在随后的税制调整中，又在部分地方税税种中搀杂中央收入。如自1997年1月1日将金融保险业的营业税税率由5％上调至8％之后，上调部分的税收收入划为中央收入；1999年10月1日恢复对个人储蓄存款利息征收个人所得税后，这部分收入也划为中央收入。包括拟出台的燃油税，该税种具有明显的地方税特征，也准备作为共享税，由国税系统征收。这些规定使得部分地方税日益成为实质上的共享税，而且共享的标准有比例分享、项目分享、增量分享、行业分享、隶属关系分享等，不尽相同。若在今后的税制改革中仍然如此调整，由地方税演化为共享税的趋势将更加明显。

　　三、地方税征管职能交叉重叠

　　税收征管权是税权的一个重要内容。在1994年进行的财税体制改革中，虽然对国、地税局的征管范围进行了分工，但国税局和地税局在地方税征管权限的划分上仍存在一些问题：一是从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方税的收入如个体税收、集体税收及涉外税收中的地方税收等仍由国税局征收，使地方政府无法对属于本级的收入充分行使管辖权，这既与建立国税、地税两套税务机构的初衷相悖，又难以实现完全按照收入归属划分税收征管权限的目标。二是征税权与其他执法权相脱节。即部分地方收入由国税局征收后，其他执法权，如管理权、检查权、复议权的归属如何与征税权一致起来，存在不少矛盾难以解决。三是现在对95％以上的个体户采取定额征税的办法，执法上难免有一些弹性，个体户税收由国税局征收，就意味着地方政府对定额中属于地方税收入的部分难以实施有效管理，从维护自身利益出发，地税局容易与国税局产生难以协调的矛盾，特别是在那些个体税收比重较大的地方。四是从税务管理权来看，地税部门只对单纯缴纳地方税的纳税人具有税务登记权，从而造成征税权与管理权的脱节，使地方税务机构难以有效地控制地方税源，淡化了这些纳税人到地税机关申报纳税的意识。五是对普通发票的管理按流转税的归属划分，造成了地税部门对所管的多数纳税人没有发票管理权，失去了以票管税的有效手段。六是目前我国地方税的征管并非由地方税务部门独立完成，大部分省、市的农业税收入仍由财政部门管理，不利于规范分税制下财政、税务部门的管理职能。

　　我国实行分税制是在总结几十年的财政管理经验教训和借鉴市场经济国家的成功做法后做出的明智选择。但是，我国目前实行的分税制，并不是严格意义上的分税制，只是分税，没有相应的分权，带有明显的旧体制痕迹，无法形成中央与地方相对独立的税收利益机制。因此，必须积极推进分税制改革，使之不断趋于完善，为构建我国地方税体系创造有利的条件。分税制改革的核心是依法界定中央与地方事权，赋予地方相应的税权。具体说来，就是将那些涉及社会收入分配公平，具有宏观调控意义，在全国普遍征收的地方税种，如企业所得税、个人所得税、营业税等的税收立法权、税法解释权集中到中央，税收征收权、税款支配权划归地方，税收减免权可适度下放到省一级；对那些税源较普遍、税基不易产生区域间移动且具有明显受益性的税种，如印花税、资源税、房地产税、城乡维护建设税等，条例由中央制订，细则下放到省一级，以便各地因地制宜，灵活处理税收问题，促进本地经济发展；在不违背国家税收法律法规，不挤占中央财政收入的情况下，设置特定条件和程序，赋予省级人大对具有明显地域特征的税源开征新税种和出台一些加强地方税征管法规的权力。在此基础上，本着“改一批、废一批、立一批”的总体思路，最终构建一个税种适量、结构合理、制度严密、征管高效的地方税制体系。