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浅析政府投资项目管理中存在的问题及对策

2017-07-24 16:29 来源:中国会计网 作者:田艳 | 中国会计网-中国会计行业门户 | 会计论坛

  在任何社会中,社会总投资都是由政府投资和非政府投资两大部分构成的。政府投资是指政府为了实现其职能,作为特殊的投资主体,为促进国民经济各部门的协调发展,实现经济社会发展战略,利用财政支出对特定部门进行的投资活动。政府作为特殊的投资主体,利用财政支出进行投资,目的是为促进地区国民经济各部门的协调发展,实现经济社会发展战略。

  一、政府投资项目分类与特点

  1.政府投资项目按照工程目的分,可以分为非经营性(公益性)政府投资项目和经营性政府投资项目。前者例如:园林绿化、城市道路、图书馆、学校、博物馆等,后者例如:供水、供热、供气等。

  按照资金来源分,可以分为(1)财政性投资项目,包括财政预算内基本建设资金投资的项目、财政预算外基本建设资金投资的项目。(2)财政担保政策性银行贷款项目,一般由地方财政负责筹措资金还本付息。

  2.政府投资项目的特点:一是政府投资项目促民生,其公益性强。政府投资项目多数以非经营性项目为主,不以盈利为目的,但对社会影响力大。各级政府陆续开展了一系列重大基础设施项目建设,不断加大的政府投资项目,对稳增长、促民生起到重要推动作用,使我国基础设施得到明显改善,为长远可持续发展奠定了坚实的物质基础。政府投资项目给国家或地区带来巨大的社会经济效益的同时,有部分项目建设失败,给政府带来沉重的财政负担,还造成资源的浪费和对环境的破坏。二是政府投资项目推发展,其关注度高。国家政府为应对国际金融危机,在全国范围内实施了4万亿投资计划,其中仅新增中央投资就高达1.18万亿,其中包含若干投资过千亿元的项目。这样的投资力度除了政府,没有任何投资主体能够承担。在市场经济条件下,政府投资起到了先导和示范作用,这种直接投资引导和带动全社会投资更多地投入国家鼓励发展的产业和领域,推动资产的重组。这些项目产生了巨大的推动力,受到社会各界的高度关注。三是政府投资项目程序复杂,其建设周期长。政府投资项目为保证投资效益,要严格按照规定履行批建手续,严格执行招投标制度,严格执行建设程序。建设单位在项目建设前期准备工作需要进行项目可行性评估、征地拆迁补偿、土地指标申请等一系列手续,之后需要向主管部门上报审批项目可行性研究报告、委托招标代理机构进行项目招投标、项目初步设计概算、工程监理招投标、工程施工、工程验收等工作,每个环节有大量的工作,程序复杂,导致工程建设周期长。

  二、政府投资项目管理存在的问题

  1.缺乏有效的约束。目前我国政府投资项目存在的主要问题是“投建管用综合症”,即政府管理、投资主体、建设单位、使用单位含混不清,造成“管理交叉”与“管理真空”并存,缺乏从决策论证、建设实施、资金拨付、后期评估的全过程管理,由此产生一系列的问题。

  2.决策机制不完善。任何投资活动中都会伴随风险,决策失误是投资风险的主要来源,自然政府项目投资也不例外。目前我国政府投资项目决策方式存在是个别领导说了算,民主评议走过场现象。这样的决策方式,缺乏综合、长远和战略的规划考虑,造成投资重点不突出,综合效益难显现。决策失误会造成极大的经济损失,导致出现投资负效应。

  3.预算控制不到位。政府项目投资资金来源主要是财政性资金项目,其投资方向是文化、教育、卫生、城市公共设施等,建设目的主要为社会服务。项目的产生一般是由项目使用单位提出项目建设建议及组织可行性论证,政府主管部门逐级审批,财政部门针对概算金额纳入年度预算管理,再由使用部门作为建设单位监督建设。1958年之后,我国出现了工程指挥部形式的管理体制,即:临时从政府有关部门抽调人员组成指挥部,对推进项目建设发挥了积极作用。许多大、中型项目的建设都是采用这种方式完成。但该模式的主要缺陷在于指挥部并不承担筹措资金的责任,因此在提高建设标准、随意更改设计、追加资金等问题时比较普遍,形成“超规模、超标准、超概算”的“三超”现象严重,项目投资规模难以得到有效控制,给政府财政性投资的总盘子平衡和计划安排带来很大难度。

  4.项目管理不规范。主要表现在工程招标文件编制不严谨,例如清单特征及内容描述不完整或不准确,暂定价项目较多,留有活口、招投标活动不规范、合同签订不严谨、工程监理履职不到位、监管不力导致腐败等方面。

  三、加强政府投资项目管理的对策

  1.多方位监管并行。广泛拓展监督渠道,多方位监管并行,把封闭的监督转变为开放的监督。社会监督是最公正有效的监督方式。一是加强新闻舆论监管。新闻舆论监督在社会上有强大的影响力、号召力,它把一切行为放在公众监督之下,具有极强的敏捷性,可以起到防微杜渐的作用。探索成立新闻舆论主动参与政府投资项目监督的机制。通过加强宣传法律法规和广泛报道,让社会在信息对称的基础上参与监督,形成最有效最公正的监督。二是加强群众监督。根据美国注册舞弊稽查师协会2006年对1100多家发生职业舞弊按键的公司进行调查得出结果,被同事举报占64.1%,匿名举报占18.1%,其他占17.8%。进一步公开政府采购信息,加强群众监督基础,形成良好的社会监督氛围。建立和完善信息公开制度,让事前事中事后信息在透明的环境下运行,集聚群众的力量。三是把权利关进笼子里。加快与国际法律法规接轨,完善监管机构,对行业法律法规及规章制度进行统一清理、修改、完善,结合我国实际情况建立统一的法律法规体系,明细操作细则,使操作人员有法可依,有章可循。政府监管部门对项目施工、监理及竣工验收等工作加强监管,主要包括如质量监督站、安全监督站等对项目的质量、安全进行监督。

  2.加大对项目建设全过程管理。一是重视项目设计,加强概算控制。项目设计时,建设单位应与设计单位充分沟通,设计合同必须明确双方的权利和义务,对设计造成的浪费、工期延误及超出投资限额的损失,要追究责任并实施索赔。在优化建设方案的基础上,将概算作为成本约束的依据,使其在建设项目过程中真正起到控制项目总投资的作用。二是 做好项目招投标,强化合同管理工作。细化和完善图纸设计,促使招标代理机构提供完善的招标文件和准确的工程量清单用于招标。建设项目附属工程、配套工程要全部纳入招投标范围,压缩变更空间。三是做好现场管理,强化现场变更签证工作。项目开工后及时召开合同交底会议,规范工程变更、签证、索赔程序,加强过程成本控制,并加强对施工、监理、设计单位的协调、约束和管理。确实必要的变更,保证手续齐全、理由充分,严禁事后签证。四是建立监理信用档案。对不认真履行职责、不称职、不诚信、不作为的监理公司和监理人员,要扣减监理费,并列入“黑名单”,以后不再聘用。对因监理原因造成工程损失的,约定相关的处罚措施。

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