寻找税改新方向

　　第二个结论更严峻。到目前为止，似乎人们仍在努力提升这个比重。虽然口号上很少提了，但每年总是要说这个比重又比去年提升多少。虽然现在不能肯定说这样的比重提升就是不好的，但是有一条必须论证：究竟财税体系今后的目标何在？

　　寻找财政分权与集权的均衡点

　　《21世纪》：1990年代初，关于改革的争论很激烈，您与胡鞍钢合作的《中国国家能力报告》是基于什么样的背景提出来的，主要的立论是什么？

　　王绍光：这个报告产生的背景要推到1989年、1990年。一般而言，预算外收入在别的国家都非常小，而那时它在中国已经非常大了，有一段时间已经与预算内的财政收支旗鼓相当。从全球比较来看，这非常奇怪。1993年中国正规的税收占GDP的比重已经下降到15%以下，1994年改革以后开始两年还在持续下降，我觉得非常危险。

　　虽然整个1980年代、1990年代全世界都在鼓吹分权，但当时我比较了中国的数据和国际货币基金组织所有有数据的国家的数据，只有一个国家跟中国非常接近，税收占国民收入比重很低，就是前南斯拉夫。这个国家财政极度分散，中央政府完全没有能力弥合各个地区之间的差距。

　　据我看，1993年中国也非常危险。中国军费从1979年是一路下滑的，而全世界都是平均每年2%、3%、4%往上增。基础设施也很糟糕，就因为没有钱。如果整个政府的财政收入占GDP的12%、13%，中央政府只能拿到30%到40%，大概占GDP的5%左右，至少有1%要拿来养军队，然后有1%到2%用来养行政人员，已经没有什么钱干其他事情了。我那个时候关心的是收的问题，然后来办政府应该办的事，当时我还不关心支的问题，因为没有钱可支。

　　《21世纪》：有学者认为地方分权对中国经济的持续快速增长是一个很大的推动力，之前都在强调放权让利，提出来要让中央政府把权力往上收是否与之有些矛盾？

　　王绍光：我并不笼统地讲财政集权。我后来写了一本书叫《分权的底线》，没有超过这个底线以前，分权可能有很多好处。有些事情不能完全靠集权的方式，但是分权是有底线的，如果已经接近底线或者超过底线，还一味鼓吹分权，要么叫做无知，要么叫做别有用心。我觉得比较几十个国家数据以后，中国是超过底线的，不能再放权让利了，得适当地集中财力。

　　如果看分税制以前的曲线，全国的财政收支占GDP的比重一路下滑，下滑一直持续到1996年的10%，如果不进行分税制改革，一定会降到5%，甚至更低。

　　分税制并没有带来一个非常集权的财政体制，现在中国依然是全世界最分权的财政体制。第一看财政收入，各级财政收入，除预算内收入以外，再加上预算外收入、社保基金一共占GDP的25%，这个水平即使跟发展中国家比也依然偏低。第二看在财政收入里边中央和地方的分配，全世界中央政府的财政收入都是占60%乃至90%，中国中央政府的财政收入只占全部财政收入的55%左右，这已经不算高了。第三看财政支出，各国中央政府的财政支出一般在50%、60%、70%，中国中央政府财政收入去掉转移支付，去掉税收返还，中央政府的支出就只占整个支出的25%到30%，全世界很少有国家这么低。

　　1993年这个报告里，前五章都是讲的财力要集中，第六章讲的是决策要民主。不管是支持这篇报告的人，还是批评这篇报告的人，都只读了前五章，没有读第六章。第六章讲，权力集中上来以后也是有问题的，不能讲中央政府做的决策一定是对的，要照顾中国当时所有的省。所以当时我们提出来一个“30＋1”的决策模式，成立一个中央财经委员会，各省的票是一模一样的，然后加一个中央。

　　如果一个国家差距很小，它所有构成部分的利益会比较集中，如果差异很大，利益就非常发散。要做决策，就要有平均的票才行。

　　《21世纪》：您提出来的分权的底线主要是从哪方面考虑的？

　　王绍光：分权是有好处，一个是给发达地区动力，把经济搞得更加发达，因为不需要跟别人分。分权还有一个好处是可以使各个地方各自实验不同的经济发展模式。但是这些好处都有前提条件，我在《分权的底线》一书里面列了不下十个前提条件，比如说分权单位必须比较小，如果很大的话，分不分权其实没太大关系。当时中国最大的省超过1亿人，一个省就相当于欧洲一个大国的人口与面积，很难说分权后这个省就会更民主，地方政府就会对具体情况比中央了解得更清楚。即使假设分权的所有理论上的好处都是真实的，但它有一个最大的坏处，它不能防止分裂，一旦政治上出现这种政治上的不稳定，局面就非常危险了。