寻找税改新方向

　　内外资企业所得税一波三折之后，终于取得了历史性的突破，而增值税改革则不过从东北三省走向中部六省，“全面推行”尚待时日。与此同时，关于税改的动力与方向，也在引发提问：本轮税改靠“结构性”调整思路如何最终实现好的税改方案？

　　本期，国家税务总局副局长许善达在“中国经济五十人论坛专栏”中(见本期4版)阐述了下一步的税改方向，我们借此组织了中国社科院财贸所副所长高培勇和香港中文大学教授王绍光回首“94税改”，展望税改新方向。是为21世纪北京圆桌第135期。

　　财税改革朝哪里走

　　高培勇

　　仔细地研究这几年中国财政收支运行状况，会发现其间出现了很多带有不良循环倾向的异常变化。而且，不仅仅是现象层面的，更多的属于体制、机制层面的。如果不加以调整，这种异常变化的情况还会延续下去。

　　超收超支的三个环节

　　先从现象入手。每年人民代表大会在公布预决算报告时，总要比较预算数字和决算数字间的差异。上一年的决算数字，再往前追溯上一年3月份的预算，两者的差异非常大。从2004年算起，两者之间相差的幅度大约在10%上下。

　　为什么会出现这种变化呢？不能简单地把它归结于政府扩张支出的冲动。否则按照以往的情况，应该是由政府支出的扩张导致赤字的扩大，最终决算支出规模扩大。但是看这几年，中央财政赤字是逐渐削减的，不仅仅是绝对规模削减，而且，相对规模即赤字占GDP的比重也在削减。就是说赤字在没有增长甚至削减的情况下，决算规模和预算规模之间出现了相当大的差距，预算规模向决算规模出现了高幅的跃升。它不是以往的路线。

　　新的路线是什么呢？只能从收入的角度考虑。这几年的收入形势非常好，预决算比较，需要用到的不是增收的概念，而是超收的概念。每年在确定财政收入预算之后，到决算结果时，决算数字总是要比预算数字高出很多。就高的幅度而言，决算规模和预算规模之间的差距基本上是相等的。预算有超收，超收在目前的体制下自动转化为超支，超支加到预算规模之上，就形成了目前的决算规模。

　　问题又可做进一步归结，原定的预算收入出现了占比10%左右的超收。如果从制度上讲，其来源大体可以分为三环节：第一环节是收入预算的制定环节。在这个环节，收入增长幅度的确定，财政部和税务总局的具体办法还是在发改委规定的GDP增长的速度之下加上若干个百分点，前几年是两到三个百分点，最近这两年有点突破，但是还是那个老套子。因此，如果说GDP的增长速度留有余地，最后的比例总是要比计划增长速度高出很多。可以想见，税收收入或者说财政收入的计划增长速度的确定是留有很大空间的。比如说GDP的增速确定了8%，财政收入增速要加4个点，至多就是12%，预算收入增速就是12%。而过去的这些年中，特别是近几年增长速度更快，在1994到2006年期间，财政收入和税收收入年平均增长速度在20%左右，所以计划环节是留有增长空间的。

　　第二个环节，预算的执行环节。主要讲收入。税务局在征税的时候有两类考核指标，一类考核指标是同级政府和上级税务机关下达的任务数必须完成。另外一个考核指标叫依法治税，就是要应收尽收，征收的比例逐步提升。

　　第三个环节，按照国外正常的做法，超收部分不能用，这样不会形成进一步的麻烦。关键在于我国目前的预算法对于超收的使用规定得非常模糊。超收上来之后，可以当年全部花掉。而且，在超收转化为超支的过程当中，基本上不需要人民代表大会的授权和审批，可以先支用，后通报，或者边支用边通报。任何一级政府都不愿意花有数的钱，都愿意花能够自由支配的钱。年初通过的预算不管有多少钱，都有规定支出项目。只有这笔超收的钱，可以在本级政府的范围内根据自己的需要灵活调用。由超收转换为超支，这之间几乎没有障碍，是一种“直通车”的关系。