国税总局副局长谈中国税改新空间

　　1994年新税制实施以后的几年，税收征管问题很多，税收漏洞非常大，特别是增值税骗税非常严重。当时的主要任务是实施新税制，巩固新税制，并促使宏观经济克服通货膨胀，实现软着陆。

　　减税趋势

　　这个目标在1996-1997年基本实现了。1998年发生亚洲金融危机之后，国家实行了积极的财政政策，即“扩张性”财政政策。一般来说“扩张性”财政政策可以发国债，搞赤字支出，同时还可以减税。通常情况下国家要治理通货紧缩都是用两把刀。但是当时我们国家只用了一把刀，没有减税，只采取了发国债，而且是由政府来搞投资。

　　这个办法实行一段时间以后效果非常明显，整个GDP增长的速度又开始有所回升，“扩张性”财政政策的预期目的应该说在很大程度上都实现了。与此同时，一个负面的作用也逐渐表现得非常强。那几年从整个GDP的结构来看，政府投资项目占的比重很大，而企业自身的投资的欲望和能力都比较小。就有了一个“挤出”效应。但是，一个经济体长期地靠这样一种模式来发展的话，是不可能持续的。

　　因此，2000年有人提出“积极”财政政策要淡出的问题，重要的争论是要不要减税。那个时候存在两种观点，一种观点认为不能减税。理由是当时我们的税收占GDP的比重很低，财政支出压力也很大。但是，这种主张回避了“挤出”效应，回避了“提高企业竞争力”的问题。从中国作为一个经济体长期的发展来看，当时法定税负水平偏高而损害企业竞争力的问题如此地严重。

　　2001年,时任税务局长金人庆同志提出了一个新观点：“总体增长，结构有增有减”。也就是说，总体上不能减税，减税减到每年的收入负增长，这种格局在中国是行不通的。但是，可以在保证总体增长的前提下在结构上减某些部分，同时可以增某些部分。当年在体改办主持下，体改办、财政部、国家税务总局三家搞了一个深化税制改革的意见。方案对增值税转型，两法合并，等等改革的内容形成了共识，这些都是减税的措施。所以，当时“减税”虽没有被确定为一个方针，但是重要的税制改革都包含着减税的内容。

　　另外，那时候已经开始研究农业税以及整个农民负担的问题，低收入群体的负担问题。两法合并，2003年就由国务院和人大启动了立法程序，增值税转型在东北也进行试点了。这类是属于生产经营领域的减税。还有一类减税是指收入分配领域，减农民的税，几年内先费改税，取消了基层政府以及村民委员会自行向农民收税(费)的权力。再从减两个百分点开始直到最后全部免除。个体户的起征点提高，个体户一个月的销售额从2000元升到5000元，5000元以下不征税，就这一个政策，减收50个亿，但退出征税范围的个体户就有250万户。再加上个人所得税工资薪金提高扣除标准到1600元，等等。这几年，大体上形成了生产领域的减税和对低收入群体的减税。

　　增税因素

　　增税有一些政策因素，也有征管因素，但主要是征管因素。恢复征收利息税，扩大和提高资源税，车购费改车购税，国有商业银行股份制改造，等等，这些都是政策性增收因素。

　　从数量上说，这部分政策增收额所占比重不大。而如果没有这几年的“金税工程”，没有增值税管信息系统，以及许多其他方面的管理措施，绝对不会有这几年税收高速增长的局面。如果今天仍然是1996、1997年的增值税征收水平，今天的增值税收入至少三分之一是没有的。进一步说，“金税工程”的作用不只限于增值税，把假发票给剔除掉，成本不能虚列，真发票必须申报，销售收入也多了，这样，所得税必然多了。当然，经济增长是基础，这里讨论的是税收弹性大于1的部分的来源问题。

　　现在的格局下，下一步怎么做？我的看法是还要继续坚持“总体增长，结构有增有减”的税制改革方针。过去我们说“总体增长，结构有增有减”，只说数量上总体增长，结构上有增有减。没有明确：什么应该增、什么应该减；更没有明确：应该增的要增到多少，应该减的要减到多少。