“审计风暴” 突出制度建设

　　正确看待国家审计体制

　　学术界传统观点认为：目前国际上主要有四种国家审计体制：议会型、司法型、独立型和行政型。我国实行的是行政型审计体制。目前在世界上采用行政型体制的国家比较少，议会型最多。采用议会型、司法型和独立型的国家占80%以上。

　　清华大学会计研究所教授郝振平认为，现行审计行政体制的好处在于它建立比较迅速，很快就能开展工作。而且审计所需的人力、物力资源都在国务院的掌控之内，国务院能支持审计工作很快展开。但他同时表示，这种体制在审计独立性上存在明显的弊端。他认为，这是政府内部审计监督，而不是真正意义上的、独立的外部审计。高级审计师、中国人民大学博士陈宋生认为，现行审计体制决定了审计机关的地位是不可能超越它的审计对象的，它们本身是平级单位，这种平级使审计机关很难发挥它的作用，这不是靠提高审计人员的素质就能解决的。

　　中国人民大学商学院教授宋常讲：不能排除新体制探索的必要性，可以在理论上作大量的分析和论证，也可以在特定地区、特定行业进行某些探索性的试点。“但目前要把现行体制推倒重来，恐怕不太合适，因为它不利于审计工作的正常开展，也不利整个经济监督体制的正常运行。”他说，“从目前看，这种体制基本上符合我们国家的现行状况，改变的可能性不大，因为现行体制运行还可以，还是不错的。”

　　审计署审计科研所副所长、中国审计学会副秘书长崔振龙表示，现有审计体制有它的优点。一方面，方便服务于政府中心工作。另一方面，对发挥审计的建设作用也有积极意义。在政府领导下，审计提出的改进建议更容易落实。崔振龙强调，决定谁来领导审计要考虑预算管理体制问题。如果预算管理体制把审计作为一个必要环节，立法机构又在预算管理中确确实实发挥作用，那么审计为立法机构服务可能是比较好的。但问题是目前的预算管理体制并不如此。他主张，立法机构和政府在预算管理中谁发挥的作用大谁就应该领导审计。对预算管理，现实中政府发挥的作用比人大更重要，那么审计应该服务于政府，这是问题的核心所在。

　　依照《宪法》及《审计法》等法律规定，审计部门审计监督的主要是同级政府部门的预算执行。国家审计署主要审计监督其他各部委单位，向国务院总理提出审计报告；地方审计机关审计监督同级政府部门，向本级政府和上一级审计机关提出审计报告。以目前的情况而论，这种体制的好处是，在行政强有力的情况下，如果得到国务院和本级政府的足够重视和支持，审计部门的工作会比较有效地推进，所谓的“审计风暴”就能有力地说明这一点。但是，它的局限同样明显：如果审计工作没有得到中央政府或者地方政府的足够支持，由于审计部门的级别和权限所限，审计的难度可想而知，效果也无法保证。

　　从全球范围来看，主流的审计制度是审计隶属于立法系统，完全独立于政府，这是采用最多的制度设计。另有审计机关属于司法系统的，即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，它显示了国家对法治的强化。鉴于我国的国情和建设法治社会的长期性，短期之内，强化审计机关的职能，提高审计机关的地位，是保证审计工作有效开展并取得积极效果的必需之举；而从长期来看，使审计机关独立于行政系统是更为有效的制度安排。只有这样，才能使审计不再成为不该成为的“风暴”。

　　整改情况不容乐观

　　审计整改是被审计单位根据审计机关依法审计所做出的处理决定及提出的建议，对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改进的过程。近年来，审计部门重拳出击，揭露了一系列大案、要案，查出了一些重大违规违纪问题。公众在为审计敢于顶住压力、依法严格履行审计监督职责击掌叫好的同时，也为一部分审计出来的案件最终“没了下文”，为某些被审计单位“年年审年年犯”感到十分困惑甚至愤怒。