海南审计工作报告着重披露省本级预算执行存在的五个问题

　　今年的审计工作报告一个突出亮点是说“是”与说“不”相结合，以说“不”为主。报告先是以一定的篇幅对省本级预算执行进行了正面评价，在就肯定成绩的基础上，用较大的篇幅说“不”，着重披露省本级预算执行存在的五个问题：

　　一是反映在省本级预算收入上

　　1.税收征管仍有漏洞。抽查发现地税机关未及时收缴3家企业查补税款及滞纳金3，848万元，有的滞收长达4年。审计11家国有企业或国有控股企业，5家采取少报计税依据的方法，少缴税款1，389万元。税款流失，不但直接影响地方税收收入的完成，而且造成事实上的不公平竞争。究其主要原因，一是少数企业纳税意识薄弱，少报收入，故意缓交或偷税，二是税收征管措施不完全到位，“以票控税”、票证管理等还存在一些薄弱环节。

　　2.非税收入核算管理尚欠规范。2005年度，我省非税收入增长幅度较大，但没有相应规范其核算管理。省本级仍将探矿权采矿权使用费、部分政府间的捐赠款和部分国有资产有偿使用费等共计2，345万元，作财政专户或预算外代收资金核算管理，少列了当年一般预算收入。省财政厅已明确表示，探矿权采矿权使用费将从2007年起纳入预算管理，其它各项逐步规范。

　　二是反映在省本级预算支出上

　　1.部分预算支出未形成实际性支出。2005年度，省本级预算支出完成62亿元。经审核，由于实行国库集中支付，执行财政部关于部门预算结余资金采取权责发生制核算原则，年底将预算结余资金作支出挂账处理4.07亿元（不含至2005年底尚有2004年未拨付挂账6，798万元），并未形成部门单位的实际支出。这是改革中产生的问题，具有明显的双重性，一方面体现了财政部门从严控制支出，节约预算资金；另一方面又反映了部门预算编制的缺陷，在预算中安排了一些不该安排的钱。另外，当年省本级列支的人民币偿债准备金和省工业发展资金共计2.9亿元，分别拨入相应专户，也未形成实际支出。两项共计6.97亿元，占当年省本级预算支出的11.24%.预算资金滞留在国库和财政专户，没有形成实际支出，不能真实、完整地反映支出预算的实际完成情况。

　　2.列支在省本级、使用在市县的做法，不符合正常的预算管理级次。2005年度，省本级基建支出12.73亿元中，属于市县使用的资金8.89亿元。其中直接拨付给市县财政部门基建专户的8.81亿元，先拨付给省有关部门再转拨给市县的823万元。这种列支在省本级、使用在市县的做法，不符合正常的预算管理级次，既虚增了省本级支出，又减少了市县本级收入，容易脱离市县政府的管理和人大的监督。

　　3.部门单位预算执行仍有待规范。审计12个厅局级主要领导任期经济责任和8个部门单位预算执行情况，查出各类违规问题金额6.62亿元。除了存在预算不细化、超预算安排支出、未完成当年专项资金预算支出等问题外，还发现8个部门单位少列收支3，352万元，有的将变卖土地款直接坐支垫付于办公楼项目；7个部门单位挤占、挪用、滞留国债转贷资金、打假专项资金、公安专项经费等4，913万元，主要用于扩建办公楼、弥补经费不足；2个部门单位账外核算资金2，880万元；一些部门下属单位未及时拨付项目资金、无证收费、违规坐支罚没款1，917万元。究其主要原因是这些部门单位依法理财观念淡薄，内控制度不健全及对下属单位疏于监管。

　　三是反映在省本级预算结余结转上

　　1.年度预算结余结转数偏大。2005年度，省本级上年结余收入21.62亿元，至年底预算结余达25.38亿元，占当年省本级财政总收入145.78亿元的17.41%，比上年增长17.35%.其中一般预算结转下年的支出21.17亿元，占年终结余的83.41%，占当年中央补助收入87.57亿元的24.17%.

　　2.历年结转专项指标未能及时分配、拨付。经对2005年度结转下年支出事项的审核，属2000年以前的专款1，105万元，属2001至2004年的专款2.03亿元，两项合计3.14亿元，至2005年底仍未分配、拨付，滞留在财政部门。

　　3.未按规定办理年终结转。2005年度，省本级将取消农业特产税降低农业税率补助、地产地销产品增值税优惠政策返还补助等两项中央财力性补助，共计2.46亿元作为结转项目办理结转，不符合财政部关于办理结转事项的相关规定，造成减少了当年财政净结余。

　　预算结余结转比例大，部分指标一转再转，资金长期滞留在财政部门，是省本级预算执行多年存在的突出问题。产生这些问题的原因是多方面的，有的属历史遗留专项指标，由于时过境迁，难以实施；有的确因当年中央专项补助指标下达时间晚，来不及分配。但也有许多是由于管理工作不到位造成的，比如部门间协调不够，财政部门和具有财力“二次分配权”的主管部门未能及时沟通，提出资金分配意见，使用资金的项目单位未能及时做好项目论证等前期工作，造成资金滞留。在我省底子薄、财力小、各方面都急需资金支持的情况下，仍有较大比例的资金闲置，不论是从贯彻落实国家宏观政策，还是从实施“绩效财政”来看，都是极为不利的。

　　四是反映在省本级预算管理上

　　1.少列报中央补助收入。2005年初，在向省人大报告省本级2005年度一般预算草案时，应列报中央转移支付收入72.42亿元，实际列报69亿元，少列报了3.42亿元。年初预算编报不完整，致使预算执行结果与年初预算出入较大；未编入预算的这部分资金实际上脱离了人大的审查监督。

　　2.省本级一般预算支出中的“其他支出”类，变动幅度大、弹性强。多年来，省本级在预算执行中，将中央追加指标和中央结算补助指标中没有明确具体支出用途的资金作为其他支出主要调增事项，从中安排支出，年终结余的资金以办理结转的方式结转到下年。如2005年度，省人大批准省本级一般预算“其他支出”预算5.59亿元，年度预算执行中调增支出预算12.91亿元，是年初预算的2.31倍；实际完成预算支出5.03亿元，占年初预算的89.98%；年末预算结余结转13.35亿元，是年初预算的2.39倍，是年度支出预算完成数的2.65倍。“其他支出”类存在的这一问题，有其体制上的原因，如受现行中央财政分配体制影响，每年中央对我省的补助收入存在一定的不确定性。但更主要的原因是年初编制预算时对中央补助收入预计偏低，过多考虑年度各类支出预算完成的均衡性和连贯性，因而将可以明确的支出事项挤入“其他支出”类，将部分财力性转移支付资金办理年终结转等。这一做法，既不能真实地反映当年支出预算的完成情况，又无形中加大了省本级的机动财力，容易扩大资金分配部门的“自由裁量权”，不利于人大的监督。

　　我省财政改革和管理取得了显著的成绩。省本级预算执行存在的这些问题是发展中的问题，有其体制、机制、制度等深层次的原因，有些问题的解决最终有赖于现行体制的调整和完善，因而不可能一步到位。但也有管理不规范，执法不严格，监督不到位等问题。省财政和有关部门已着手研究解决的措施和步骤。

　　五是反映在与省本级预算执行相关的其他财政收支上

　　1.市县财政管理存在的问题。对海口、三亚等9个市县（区）主要领导干部任期经济责任或2004年财政决算审计和市县政府本级（含洋浦管理局）债务审计调查发现，财政预算收支不实。4个市县（区）少列收入1.41亿元，4个市县（区）多列支出1.51亿元。欠拨、截留和挤占挪用专项资金。3市县欠拨各类专项资金4.87亿元，6市县（区）挤占挪用专项资金7，756万元。预算刚性不强。预算编制不科学、预算批复不完整和不及时，预算调整随意性大，不按规定程序调整预算和变相调整预算在一些地方仍存在。政府债务包袱重。至2005年底，18市县（含洋浦管理局）本级政府债务余额176亿元，是2005年其地方财政收入的3.5倍。政府债务尚未统一纳入预算管理，普遍存在多头举债、底数不清、职责不明、重借轻还等问题。

　　2.国有资产经营管理存在的问题。审计11家国有企业及国有控股企业发现，国企改革进度慢。由于多方面的原因，2004年整体完成改制的仅4家，2005年拟改制122家，实际完成50家，与我省提出的“十一五”期间基本完成国有中小企业改制任务的要求差距较大。违规处置、担保、举债、出借。2003年省电影公司未经报批以低于评估价处置铺面，造成国有资产流失，并签订虚假合同，出具虚假收据，为受让方骗取银行贷款、偷逃税款提供便利；2003年省汽车旅游租赁公司无担保借款380万元给私人公司，至审计时尚有305万元未归还。投资效益不高，甚至决策失误造成损失。海南新大岛实业有限公司利用法国赛利宝公司卖方信贷1，400万美元，建设木地板厂，2001年投产，2003年基本停产，累计亏损1，380万元。企业领导人员任期内未能实现国有资产保值增值。对9家国有企业领导人员任期经济责任进行审计，6家企业领导人员任期内由于多种原因，未能实现国有资产保值增值，国有净资产合计减少5.46亿元，其中省开发建设总公司减少2.85亿元。财务管理不规范。7家企业损益不实2.82亿元，3家企业资产不实1.94亿元，5家企业设置账外账694万元。全省粮食企业审计发现160家国有粮食购销企业多计提和少计提利息共计9，322万元。

　　3.固定资产投资存在的问题。2005年全省对187个投资项目审计发现，多报工程造价情况较为突出。全省送审工程总造价19.3亿元，审计核减1.94亿元，占10.05%.审计厅开展的5个竣工决算审计，送审工程总造价4.54亿元，核减3，086万元，占6.8%.以前年度审计发现的管理不规范、不按规定招投标、质量控制薄弱等问题仍不同程度存在。如对全省2001至2005年101个公路建设项目的审计调查发现，技术决策体系不健全，缺少行业专家对设计方案和重大技术问题的把关，致使一些项目多次变更设计，增加造价，延误工期，影响投资效益。管理不规范，有的项目不按规定公开招投标，违背公路建设市场的公平竞争和优质优价原则。工程质量问题不少，有些项目造价较低，被迫降低技术标准；有些项目抢工期、赶速度，忽视工程质量。如西培至白马井路段，部分路面严重开裂，竣工一年多仍无法通过验收。债务较为沉重。至2005年底，全省公路建设负债96.85亿元。

　　4.高校收费存在的问题。对全省14所高校2004年度收费情况审计调查发现，各种乱收费2，139万元。其中自立项目收费1，011万元，超标准收费83万元，无证收费341万元和违规收取服务费384万元等。收费管理不规范。10所高校的下属单位截留收入，账外核算700万元，有的甚至公款私存。学生欠费较为突出。截至2004年底，14所学校13，511名学生欠缴学费7，336万元。如海南大学2005年底就有3，873名学生欠费2，088万元，占当年学生人数的26%和学费收入的28%.为了追缴欠费，各学校对欠费学生普遍采取了一些强硬性措施，如不让参加考试、论文答辩，不发毕业证书等，引发了一些问题。偿债压力大。为扩大规模，截至2004年底14所学校负债5.06亿元，比2002年底增长56%.有的学校连偿还年度利息都有困难。

　　5.医疗收费存在的问题。对全省96家公立医院、11所私人诊所2005年度服务收费审计调查发现，各种乱收费1，122万元。其中39家医院巧立项目收取抽血费、入院处理费、一次性消毒费、工本费、开机费等82项149万元。54家医院超标准收费82项754万元，其中光静脉输液就多收218万元；29家医院对手术患者重复收费219万元，涉及的项目包括拆线费、手术衣、产包费等80多项。药品销售乱加价169万元。14家医院药品未按规定加成比率计价，有的加成比率高达58%.此外，通过对24种常用、临床用量大的药品抽查发现，部分医院零售价高于市场平均零售价48.51%.违规合作经营医疗项目和集资购买医疗设备。12家医院职工集资入股986万元购置大型医疗设备，18家医院与非医疗实体合作经营医疗项目38个1，632万元，从中获取不当利益。采取不恰当的激励方式，诱发乱收费。9家医院为增加创收，按体检人数、开药金额和介绍病人等提成奖励有关人员404万元，无形中助长乱收费。此外有的医院还在电脑设置上作弊，采用“逢分自动进位为角”的方式多收费，损害患者的利益。

　　6.退耕还林存在的问题。统一组织2002至2005年度全省退耕还林工程资金审计调查，抽查21万亩林地，涉及5，035个退耕户。调查结果表明，市县财政、林业等主管部门基本杜绝挤占挪用等行为，但乡（镇）尤其是村问题较多。查出各类违规问题金额为1，619万元，其中9个市县（区）辖属的25个村、2个农场采取超范围、伪造、多报、以他人名义等手段，弄虚作假套取资金445万元，有的已涉嫌经济犯罪；6个市县（区）辖属的19个村、3个农场侵占、克扣、截留挪用资金264万元。此外，各地还存在擅自变更计划、验收把关不严、财务管理不规范等问题。

　　对上述存在的六个问题，大多数相关部门坚持“边审边改”，采取有效措施加以整改。如交通厅针对公路建设存在的问题，采取了加强内控、规范程序、落实责任制等措施。对退耕还林存在的问题，东方市成立以市委书记为组长的整改领导小组，逐项进行纠正，已追回部分资金；临高县不但追缴回被套取、侵占的资金，而且将相关问题移交有关部门进一步查处。为解决群众看病难、看病贵的问题，省卫生厅采取许多硬性措施加强监管，省人民医院、省中医院、海医附院、农垦总局医院、农垦三亚医院和海口市人民医院等试行单病种收费制，收费标准普遍下降，其中有的降幅达到59%.